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整頓旅游市場亂象：新改革舉措“上路”
來源：海南日報
作者：黃蕾 2015-09-30
■ 本報記者 杜穎
各自為營的旅游客運縣域“壁壘”被一舉打破，以“立法”方式出“重拳”根治“導游購物回扣”、“旅行社零負團費經(jīng)營”等亂象。在9月25日閉會的海南省五屆人大常委會第十七次會議上，獲得高票表決通過的《海南省人民代表大會常務委員會關于修改<海南經(jīng)濟特區(qū)道路旅游客運管理若干規(guī)定>的決定》、《海南省人民代表大會常務委員會關于修改<海南經(jīng)濟特區(qū)導游人員管理規(guī)定>的決定》、《海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》3部旅游業(yè)單項法規(guī)，將從10月1日起正式施行，引發(fā)各界關注。3部法規(guī)如何治理旅游業(yè)“頑疾”？省人大法制委負責人近日對3部法規(guī)予以了解讀。
旅游客運改革——
打破縣域壁壘，解決旅游客運市場“各自為政”
“分析旅游客運改革的初衷，不難發(fā)現(xiàn)，近幾年，伴隨我省旅游業(yè)態(tài)和交通一體化的發(fā)展，市縣許可的旅游客運車輛不能跨行政區(qū)域運營的法律障礙日益凸顯。這既給游客出行帶來了不便，也不利于旅游市場的區(qū)域化和一體化發(fā)展，改革呼聲日甚。”省交通廳有關負責人表示。
看到問題癥結之所在，從“立法”層面推動旅游客運車輛全省同城運營管理體制改革勢在必行。此次修訂的《海南經(jīng)濟特區(qū)道路旅游客運管理若干規(guī)定》（以下簡稱”新規(guī)定”），正是運用了經(jīng)濟特區(qū)立法權，對我省旅游客運車輛經(jīng)營許可作出調(diào)整。
“實行省級運管機構統(tǒng)一許可，就是打破旅游交通區(qū)域限制的法律障礙！”省人大法制委負責人指出：一是實行省道路運輸管理機構統(tǒng)一許可，打破了原有的行政許可壁壘和法律障礙，解決了全省旅游客運車輛無障礙通行問題，建立了旅游客運車輛全省同城運營管理的長效機制；二是對符合新規(guī)條件的現(xiàn)有市縣內(nèi)旅游客運經(jīng)營者由省道路運輸管理機構換發(fā)道路運輸許可證和車輛營運證，規(guī)定其可以在原批準期限內(nèi)在本經(jīng)濟特區(qū)從事道路旅游客運經(jīng)營，解決了原市縣運管機構許可的“一日游車”的出路問題，確保了改革穩(wěn)步推行。
值得一提的是，“新規(guī)定”適應旅游新業(yè)態(tài)的發(fā)展變化，調(diào)整旅游客運經(jīng)營準入門檻，擴大了承租者范圍。鑒于我省旅游客源結構團散比2：8的現(xiàn)實情況，“新規(guī)定”調(diào)整了旅游客運經(jīng)營準入門檻，將經(jīng)營者的車數(shù)量從原來的“100輛以上、客位3000個以上”調(diào)整為“50輛以上，客位350個以上”；同時也打破了過去非旅行社單位和個人組織非營利性旅游活動不能租用旅游客運車輛的問題，重新明確了旅游客運車輛承租人范圍不限于旅行社，任何單位和個人都可以直接向旅游客運經(jīng)營者承租旅游客運車輛，旅游客運的公共服務性得到了更好體現(xiàn)。
尤為值得關注的是，“新規(guī)定”理順了政府與企業(yè)的關系，完善行業(yè)自律管理，改革了運價定價機制。
在原規(guī)定制定過程中，考慮到當時旅游客運車輛個體經(jīng)營比例大，為避免行業(yè)惡性競爭，明確行業(yè)主管部門可以成立非營利性調(diào)度機構對旅游客運車輛實行統(tǒng)一調(diào)度管理。隨著個體經(jīng)營者的逐步退市，目前，我省市縣際旅游客運車輛已全部實現(xiàn)公司化經(jīng)營。為此，新規(guī)定也刪除了由政府批準成立旅游客運車輛統(tǒng)一調(diào)度管理機構的有關規(guī)定，完善了旅游客運車輛運價實行政府指導價和經(jīng)營者自主定價相結合的定價機制，由政府部門合理制定最高限價，經(jīng)營者在最高限價內(nèi)以市場需求為依據(jù)自行確定具體價格，實行公平競爭，但不得低于成本價經(jīng)營，以適應市場化要求。
旅行社管理改革——
打擊零負團費等經(jīng)營混亂行為
不可否認，旅游市場多年發(fā)展過后，旅行社行業(yè)目前仍存在將分社或服務網(wǎng)點承包給他人或允許他人掛靠經(jīng)營等現(xiàn)象。為整治該現(xiàn)象，《海南經(jīng)濟特區(qū)旅行社管理規(guī)定》（以下簡稱“新管理規(guī)定”）加強了對旅行社分社和服務網(wǎng)點的統(tǒng)一管理，要求旅行社對分社及服務網(wǎng)點實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一財務、統(tǒng)一招徠和統(tǒng)一服務規(guī)范。
規(guī)范旅游購物和另行付費項目，打擊零負團費經(jīng)營是此次新規(guī)中的一大亮點。省人大法制委負責人表示，實踐中，旅行社以不合理的低價招徠旅游者，在旅行途中誘騙或強迫旅游者購物、參加另行付費項目以獲取利潤，這種“零負團費”經(jīng)營模式，給旅行社行業(yè)造成極大損害。
為此，“新管理規(guī)定”規(guī)范了旅行社安排購物場所和另行付費項目的行為，同時，針對旅游者合法權益受到侵害索賠無門等問題，明確了旅行社的先行賠償責任，維護旅游者的合法權益。一是規(guī)定旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，不得以任何形式誘騙、強迫、變相強迫旅游者購物或者參加另行付費旅游項目，獲取回扣等不正當利益。二是規(guī)定經(jīng)組團社與旅游者協(xié)商一致或者旅游者要求安排購物場所、另行付費項目的，組團社應當與旅游者訂立書面補充合同。三是明確旅行社的先行賠償責任，規(guī)定給旅游者造成人身財產(chǎn)損害的，旅游者有權要求旅行社先行賠償；旅行社賠償后，可以向商品的銷售者追償。
“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，網(wǎng)絡旅游經(jīng)營模式發(fā)展迅速，但網(wǎng)絡欺詐、非法經(jīng)營旅行社業(yè)務等現(xiàn)象也與日俱增。“新管理規(guī)定”對通過網(wǎng)絡經(jīng)營旅行社業(yè)務的行為增設了具體規(guī)范：一是規(guī)定通過網(wǎng)絡經(jīng)營旅行社業(yè)務的，應當依法辦理工商登記和取得旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證。二是規(guī)定通過網(wǎng)絡經(jīng)營旅行社業(yè)務的，應當為旅游者提供真實、準確的旅游服務信息，選擇具有合法經(jīng)營資質(zhì)的旅游經(jīng)營者、旅游從業(yè)人員為服務提供方。三是規(guī)定網(wǎng)絡交易平臺經(jīng)營者為旅行社提供交易服務的，應當核實旅行社的資質(zhì)，并對旅行社及其發(fā)布的旅游產(chǎn)品和服務信息建立檢查監(jiān)控制度。四是規(guī)定網(wǎng)絡交易平臺經(jīng)營者應當協(xié)助旅游、工商行政管理等主管部門查處網(wǎng)上違法經(jīng)營行為，提供在其平臺內(nèi)涉嫌違法經(jīng)營的旅行社的登記信息、交易數(shù)據(jù)等資料，不得隱瞞真實情況。
從嚴從重梳理法律責任，凈化旅游市場是“新管理規(guī)定”中的顯著特點。在與國家《旅游法》和《海南省旅游條例》相銜接的同時，新規(guī)運用經(jīng)濟特區(qū)立法權，按照從嚴從重處罰的原則，對法律責任部分進行了梳理。一是對未取得旅行社業(yè)務經(jīng)營許可證從事旅行社業(yè)務，旅行社以不合理的低價組織旅游活動，違反本規(guī)定指定具體購物場所和安排另行付費旅游項目等行為，按照國家《旅游法》的相關規(guī)定予以重罰。二是對旅行社拒不履行旅游合同約定的義務，安排未取得導游證或者領隊證的人員提供導游或者領隊服務等行為，保留原《管理規(guī)定》設定的比國家《旅游法》重的處罰。三是明確違反本規(guī)定的行為，本規(guī)定未設置處罰規(guī)定，有關法律法規(guī)已有處罰規(guī)定的，依照有關法律法規(guī)處罰。
導游管理改革——
從“根子”上整治導游購物回扣亂象
2015年“五一”期間，云南一名導游人員，因游客購物消費額低，對游客進行辱罵的視頻在網(wǎng)絡瘋傳，遭到輿論譴責。然而，事件根源在于：導游的勞動報酬主要來源于游客購物的回扣，如導游有合法的勞動報酬，就不會發(fā)生這樣的事情。在海南，統(tǒng)計顯示，除部分導游作為旅行社專職導游外，我省約70%的導游都掛靠在導游服務公司（導游管理中心），收入無法保障的問題非常突出。
省人大法制委負責人表示，此次修訂的《海南經(jīng)濟特區(qū)導游人員管理規(guī)定》，除了依據(jù)旅游法修改完善旅行社與導游人員訂立勞動合同的規(guī)定外，還規(guī)范了導游服務公司與導游人員的關系。《規(guī)定》要求導游服務公司與其聘用的導游人員依法訂立勞動合同。而且，雙方在訂立勞動合同時，應當遵循勞動合同法規(guī)定的平等自愿、協(xié)商一致原則，依法約定服務管理、勞動報酬、社會保險等事項。
《規(guī)定》還變通了申請領取導游證的條件。
根據(jù)國家《旅游法》規(guī)定，參加導游資格考試成績合格，有兩個途徑可以向省旅游主管部門申請取得導游證，即與旅行社訂立勞動合同或者在相關旅游行業(yè)組織注冊。而我省在此基礎上探索創(chuàng)新，《規(guī)定》在導游證的申領條件上增加了第三個途徑，即參加導游資格考試成績合格，與導游服務公司訂立勞動合同的人員也可以向省旅游主管部門申請取得導游證。與此同時，《規(guī)定》還取消了外省導游人員轉(zhuǎn)入本經(jīng)濟特區(qū)執(zhí)業(yè)的考試制度。《規(guī)定》明確，在本經(jīng)濟特區(qū)以外取得導游證的人員要求轉(zhuǎn)入本經(jīng)濟特區(qū)執(zhí)業(yè)的，與本經(jīng)濟特區(qū)的旅行社或者導游服務公司簽訂勞動合同，或者在本經(jīng)濟特區(qū)相關旅游行業(yè)組織注冊即可，不需要參加轉(zhuǎn)入考試。
此外，《規(guī)定》增加了對導游執(zhí)業(yè)保護的規(guī)定。
2015年5月，海南G98高速公路發(fā)生一起旅游大巴車追尾貨車的交通事故，造成一死多傷，死者為坐在旅游大巴車副駕駛位置可折疊座位上的年輕導游。國內(nèi)也已發(fā)生多起因坐在“導游專座”受傷致死或致殘的事故。國家旅游局《關于進一步加強導游勞動權益保障的指導意見》指出，旅行社應為導游提供必要的職業(yè)安全衛(wèi)生條件，對女性導游實行特殊勞動保護，就反映強烈的“導游專座”、住宿待遇等問題，積極采取改進措施，降低導游的勞動風險，保障導游安全執(zhí)業(yè)和體面勞動。《規(guī)定》據(jù)此在《導游管理規(guī)定》中增加了導游執(zhí)業(yè)保護的內(nèi)容，要求旅行社為導游人員提供必要的職業(yè)安全條件，降低導游人員的勞動風險，保障導游人員安全執(zhí)業(yè)。
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